各地方的优惠政策也将一律废除;对违反该《通知》规定的人员将追究责任。

紧急通知一出，关于“产能过剩”的争议复起。而颇让人有些讶异的是，根据中国有色金属工业协会的统计，电解铝行业竟有2/3的产能属于未经国家部委正式批准的“黑户”。这比另一个能源重工领域的钢铁行业更甚，钢铁行业有一半的产能属于“违规产能”。

如今看来，8年的“抗扩张”之战，早已宣告功败垂成。只是，如何解决这种政府与市场错位的深层矛盾?

过剩争议

过剩还是不过剩，这是一个老问题。

工信部赖以得出产能过剩结论的数据是，到2010年底，全国电解铝产能2300万吨，实际产量1560万吨，设备利用率仅70%。而2010年1~11月铝冶炼行业利润104.41亿元，销售利润率仅3.59%，远低于工业行业平均水平。

但工信部的数据却与中国有色金属工业协会的统计数据出现了打架的现象，根据后者的统计，2010年电解铝行业的设备利用率为75%~80%。

5~10个百分点的差异，对电解铝行业来说意味着什么?“正常的设备利用率一般在88%~92%之间，如果是70%，明显是偏低的，企业可能就处于亏损状态了。”中国五矿集团的人士对本刊记者说。

“70%的设备利用率对电解铝行业和企业意味着行业资源利用率相当低，资源浪费严重。”中投顾问公司冶金行业研究员苑志斌对记者进一步解释说。

苑志斌分析，两个数据打架的可能性是由于信息的覆盖度存在相当的误差，误差的大小与机构调查市场的深入程度有关。同时，行业内也存在一定数量的“隐形”企业以及“隐形”产能，未能纳入调查范围。因此，工信部统计的设备利用率与行业协会数据不太一致。

五矿集团人士认为，从70%的设备利用率并不能推导出行业整体产能过剩的结论，“中国电解铝在过去几年中一直处于快速扩张的状态中，新项目不停地在投产，但在计算设备利用率的时候，是利用一年中的总产能作为分母，这导致的情况是，比如一个20万吨的项目，最后一季度才开始投产，实际产量可能只有3万~4万吨，但计算出来的整年设备利用率，明显就是偏低的。”

“有10几家企业都处于这样的投产情况，整个行业的设备利用率就被拉低了。”他说。

如果从总供给和总需求的角度来分析，“产能过剩”一说也是备受争议的。“上游的生产能力和下游的需求量并不匹配，下游铝加工的需求量超过了2200万吨，电解铝企业并没有出现自动降产的情况。”尚轻时代金属信息咨询公司市场总监王登文对记者说。

而另一个特殊的情况是，2010年为国家“十一五”规划收尾之年，为了完成“十一五”期间的节能减排任务，各地采取了拉闸限电、部分关停电解铝等节能减排压力较大项目的举措，导致设备利用率的下降，“设备的闲置并不是因为供求关系导致的。”五矿集团人士认为。

对所谓产能过剩的不认可，导致企业仍在继续扩大产能，统计显示，目前全国拟建电解铝项目23个，总规模774万吨，总投资达770亿元。而据王登文透露，新一轮的电解铝建设正在新疆展开，多个拟建在建项目将获投产。

扩张的原因

事实上，产能过剩的争议这些年一直伴随着电解铝行业。

2001年，中国成为世界第一产铝大国，并首次实现了由电解铝的净进口国转变为净出口国。但在2003年，国家发改委等6部委及央行共同出台了《关于制止电解铝行业违规建设盲目投资的若干意见》，禁止不符合产业政策和发展规划的电解铝、氧化铝项目的批准。然而，随后电解铝的产量就从2003年的554多万吨增长到2007年的1250万吨。

2009年，国家发改委再度重申：3年内原则上不再核准新建、改扩建电解铝项目。但这一年里电解铝产能反而出现了25%以上的扩张，及近700万吨的拟建、在建产能，至2010年已突破2000万吨。

政策的限制并未能阻止电解铝产能的一路狂奔，原因何在?

“这些年电解铝产能不降反升的真正原因在于经济利益推动下的产能扩张，在金融危机之前，国际市场铝价一直处于上升的阶段且利润相当丰厚，在宏观经济高速增长的情况下，电解铝具有投资价值。”苑志斌说。

统计数据显示，在2003年中央部委制止盲目投资意见之后，2004~2007年，铝冶炼行业的利润总额分别为106亿元、119亿元、281亿元和369亿元。2008~2009年由于金融危机影响，铝治炼行业利润总额分别下降至124亿元、59亿元，2010年则回升至118亿元。

中国电解铝在此期间产能的不断扩张，投资回报率的攀升，不但得益于整体经济的快速增长，包括房地产、汽车、基础设施等行业的需求迅猛，也得益于中国市场在国际市场上具有资源成本以及劳动力成本较低等优势，国际竞争力较强。

其中，地方政府在助推产能的扩张中也扮演了重要角色。“地方政府在拉动GDP与开发铝土矿资源的意愿下同样也是电解铝项目扩张的推手。”苑志斌说。由于重工业所带来的GDP业绩增长，地方政府为电解铝提供了低成本的土地、环保、贷款利率甚至优惠电价，在国家层面，也享受了出口退税的优惠政策。

就在这样的市场环境下，中央出台的各种限制措施显然是难以阻挡企业对于利润的追求的，但却一直都未放弃遏制这种扩张的努力，不断动用和收缩各种审批权限。

“电解铝项目审批权原则上是归属于国家发改委，但也牵涉其它部门，而地方政府投资的主要审批权在地方政府手中，在地方政府的推动下经常会出现绕道建设、先上后批等现象，也就是说目前的部分电解铝项目多是通过不正规手段上马，多为黑户。”苑志斌指出。

电解铝行业未批先建的数量到底有多大?根据中国有色金属工业协会的透露，现时的2300万吨产能中，只有600万吨是有国家发改委批文的，这意味着，有2/3以上的产能是属于“黑户”。

有色金属技术经济研究院原副院长刘援朝曾指出：“2005年以后国家要求所有的电解铝和氧化铝项目必须经过环评，通过环评后才能报国家发改委审批;2006年起还规定，所有未获批的项目没有土地使用权。而且从2005年以后，真正获批的项目就很少了。”

这种政府调控与市场推动中出现的落差，给行业反而造成了负面影响：“中国铝工业面临的问题在于，市场信息非常不透明，由于国家不鼓励产能扩张，项目上马都不是很公开的事，大家各自背靠，搞不清楚市场情况到底是怎么样的。”尚轻时代金属信息咨询公司总经理董春明说。

调控利弊

“宏观政策对产业应该发挥积极的引导作用，而不应该是强行用行政手段去限制。”王登文指出。

一个例子是，2007年发改委为限制产能，公布《铝行业准入条件》，在该《条件》中，不但规定了企业项目的生产规模、资本金比例，甚至细化到了长期合同原料比例、产品结构，以及具体的能耗指标和成品率。“不同的企业生产方式和管理流程不一样，怎么可能把这些比例都控制在同一个程度呢?”王说。

这都注定这些政策最终无法执行，形同虚设，逃脱不了失败的命运。

“如果政府要引导行业，那可以取消出口退税和电价优惠这些行政扶持措施，在项目用地和环保评估上查处违法的做法，但不要替代行业和企业的来乱发布信息和乱替企业做决策。”河南一家民营电解铝企业人士对记者抱怨说。

他还指出这些政策导致了行业内的不公平竞争。电解铝作为能源化工行业，最早由冶金部主管，中国铝业一家独大，后来撤销这种计划管理体制后下放到地方，才促进了中国铝工业的大发展，2001年后市场化步伐逐渐加快，打破了过去由中铝一家供应上游原料氧化铝的局面，民营企业的崛起带动了行业的发展。

“经济形势好转以及盈利回升是引导企业扩张的主要因素，由于市场配置资源的作用并未充分发挥，因此，国企仍是扩张的主力。显然，电解铝行业竞争环境并未充分体现公平性，市场在资源占有、能源供应、项目审批、贸易政策等方面仍然存在非市场性因素。”苑志斌亦说。

以2004年为例，在严控投资过热行业的背景下，中铝同样进行了扩张，在全国最大的电解铝基地河南进行了多项投产和并购，并屡屡进行海外并购，盲目扩张的结果在2008~2009年，中铝就巨亏120亿元。

由于电解铝对能源的依赖，电力成本占了电解铝生产成本的40%以上，因此拥有自主发电能力的企业在成本上相当重要，中铝、中电投等国有企业在电力成本上无疑是占据了优势，因此，在有些地区，取消电价优惠政策便出现了对国企和民企厚此薄彼的情况。目前在西部地区的扩张中，国有企业也占据了优势。

在最新的《通知》出台之前，中铝2010年年底已完成两大项目总计45万吨电解铝的技改和建设，今年将正式投产。

“未来这些大量的‘黑户’产能怎么办?现在还没有给出答案，但从补办手续的情况来看，大型的国有企业明显比民营企业掌握着更多的资源。”上述民营企业人士表示了担忧。